Ефективність управління суспільним життям в умовах багатоакторності
Ефективність державного управління чи, іншими словами, організації суспільного життя значною мірою залежить від того, яким чином відбувається вироблення, ухвалення і виконання управлінських рішень. До чинників, що визначають характеристики системи ухвалення управлінських рішень, входять кількість і статус акторів, що беруть участь у цьому, їхня професійна підготовленість, зв’язок акторів з суспільними групами, які вони представляють, та інші.
Ефективність державного управління чи, іншими словами, організації суспільного життя значною мірою залежить від того, яким чином відбувається вироблення, ухвалення і виконання управлінських рішень. До чинників, що визначають характеристики системи ухвалення управлінських рішень, входять кількість і статус акторів, що беруть участь у цьому, їхня професійна підготовленість, зв’язок акторів з суспільними групами, які вони представляють, та інші.
Окремо потрібно звернути увагу на те, скільки акторів беруть участь у виробленні рішень і в якому статусі. Теорія ухвалення політичних рішень розглядає принаймні чотири випадки: одноосібне, консенсусне, колегіальне та колективне ухвалення рішень. Для кожного з цих випадків можна знайти своє місце на шкалі критеріїв, тобто: можна очікувати найшвидшого, найрезультативнішого, найефективнішого чи найоптимальнішого рішення в залежності від кількості акторів. У найпростіших випадках адміністративних завдань можливе поєднання цих чотирьох критеріїв, але в політичній практиці це рідко вдається: найшвидше рішення, що приймається зазвичай в умовах дефіциту часу, найчастіше не ґрунтується на детальному дослідженні об’єкта і прогнозуванні його подальших змін; найрезультативніше і найефективніше рішення потребують тривалого часу для підготовки і ухвалення, а найоптимальніше рішення потребує вироблення критерію оптимальності, тобто, поєднання високого результату з малими затратами ресурсів.
Ряд авторів у минулому показували, що в умовах політичної та/або економічної нестабільності швидкі рішення мають превалювати над пошуком найкращого чи найефективнішого результату, що пов’язано з потребою оперативно реагувати на зміни ситуації. Такі рішення ухвалюються, як правило, одноособово і виконуються за допомогою управлінської вертикалі, підпорядкованої головному актору. При цьому одна з імперативних вимог до головного актора – його професійність і порядність. Крім того, для забезпечення довготривалості й наступності дій і планів головного актора вони повинні відповідати інтересам, очікуванням, а головне – моралі суспільства, адже інакше дії лідера врешті решт приведуть до наступних ускладнень з боку населення.
Протягом чотирьох років президентства Віктора Януковича швидко склалася і зміцніла система вироблення й ухвалення політичних рішень, яка найкраще описується марксистською або монополістською моделлю. Жорстка адміністративна вертикаль, усі рівні якої були заповнені кадрами з команди президента, відібраними в першу чергу за принципом їх відданості лідеру, була доповнена чітким і безумовним підпорядкуванням органів ухвалення політичних рішень одній особі – В. Януковичу. Фактично можна говорити про зосередження всіх трьох гілок влади в одних руках. При цьому моральні принципи дій влади були далекі від того, що очікувало суспільство – корупція і хабарництво набули в Україні небачених до того розмірів. Непрофесійність дій чиновників і посадовців, спрямованих до того ж на задоволення своїх приватних чи кланових інтересів, зумовила значну економічну й соціально-політичну кризу, яка в перспективі, як очікується, приведе до радикальних змін усієї системи ухвалення управлінських рішень.
У цій роботі розглядаються перспективи і небезпеки, які можуть виникнути після руйнації монополістської системи та переходу до однієї з моделей, заснованих на повному чи обмеженому плюралізмі.
На сьогоднішній день альтернативою діючій владі виступають три політичні сили – «УДАР» Віталія Кличка, «Батьківщина» під проводом Арсенія Яценюка і в перспективі – Юлії Тимошенко, а також ВО «Свобода», яку очолює Олег Тягнибок. Імовірний прихід цього тріумвірату до влади може зумовити утворення неокорпоративістської або плюралістської системи ухвалення політичних рішень найвищого рівня: за столом ухвалення рішень перебуватиме принаймні 5 достатньо потужних актори (до трьох зазначених з усією очевидністю додадуться і нині правлячі Партія регіонів та комуністи), що, згідно з теоремою Ерроу, не дасть змоги ухвалювати раціональні рішення на основі консенсусу. Навіть якщо опозиційний нині тріумвірат становитиме більшість, помітні відмінності в цінностях, інтересах і моральних принципах всіх трьох учасників ставлять під сумнів можливість досягати консенсусу всередині цієї трійки.
У такому разі вирішальним буде вплив тієї політичної сили, яка очолюватиме владу виконавчу, оскільки бюрократичні ресурси і розподільчі/перерозподільчі повноваження стосовно суспільних благ зосереджуватимуться саме в Кабінеті Міністрів, як це спостерігалося в 1991-2004 і пізніше – у 2006-2009 роках. Навіть за умови жорсткого контролю представницького органу над виконавчим спосіб збирання, обробки і подання інформації, необхідної для ухвалення політичних рішень, значною мірою визначатиме домінування чиновницького апарату над політично та ідейно неоднорідним законодавчим органом. Ця ситуація є типовою для більшості централізованих систем управління навіть у демократичних країнах. Тим більше існує ризик її виникнення у країні, що здійснює перехід до демократії в умовах серйозної економічної й соціально-політичної кризи, яка потребує швидкого реагування на нові виклики суспільного життя.
Така перспектива означає, що рішення з усіх питань організації суспільного життя нестимуть відбиток інтересів у першу чергу бюрократії, що може привести до нових суспільних невдоволень і навіть суспільно-політичних криз у суспільстві, «розігрітому» масовими протестами й акціями спротиву. Тому неминуче постають питання такої організації процесів і процедур ухвалення політичних рішень, які запобігли б новим кризам, зумовленим традиційними способами управління.
Серед першочергових завдань з організації системи ухвалення політичних та управлінських рішень в перехідному суспільстві слід назвати чітке визначення основних соціально-політичних та економічних цілей і пріоритетів, що може бути закріплене в новій редакції Конституції України. Парламентсько-президентський або суто парламентський характер політичної системи не дасть змоги швидко вийти з кризового стану саме через розпорошеність основних акторів ухвалення рішень, тому принаймні на перехідний період, який триватиме декілька років, доцільно було б зберегти президентсько-парламентську республіку, що дало б змогу президентові брати на себе відповідальність за ухвалення термінових рішень для реагування на можливі виклики і проблеми суспільного характеру.
Політична історія незалежної України свідчить, що така система також криє в собі небезпеку зосередження влади в одних руках – монополізації ухвалення рішень. Тому другим принципом, який може зіграти запобіжну роль проти узурпації влади, є децентралізація – передача значної кількості повноважень управлінського і навіть політичного характеру обласним і місцевим органам управління. В такому разі намагання нав’язати рішення, підготовлені й ухвалені головним актором чи центральними органами, обмежуватимуться лише певним набором питань, не зачіпаючи інших, засадничо важливих для регіонів країни.
Таким чином, недоліки системи ухвалення політичних рішень в умовах багатоакторності можуть бути нівельовані завдяки посиленню домінування конституційних принципів над інституційними потребами та децентралізації політичної системи.
About the Author
Oleksandr Petrovich Demyanchuk
Director of International Cooperation Department, University of Kyiv-Mohyla Academy